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《精神卫生法》在争议中前行
日期:2011-11-11    文章来源:北京市公共卫生信息中心

  2011年6月10日,国务院法制办公布《精神卫生法(草案)》,征求社会各界意见。《精神卫生法(草案)》突破地方立法和部门立法的局限,填补了26年来我国精神卫生立法的空白,对保障精神障碍患者的合法权益、关注精神障碍的预防和康复等方面都有积极的推动意义。

  一、全国层面立法已酝酿26年

  作为精神卫生的全国性法律,《精神卫生法》的出台为各方翘首以盼。

  1985年8月,卫生部指示四川、湖南两省卫生厅派出专家小组起草《精神卫生法》。此后26年内,该法以平均“两年一稿”的速度,修改10余次,今年方曙光初现。

  今年全国“两会”期间,卫生部部长陈竺表示,精神卫生法正在积极制定中,今年年内有望正式出台。

  实际上,《精神卫生法》是衡量一个国家文明程度的重要标志。世界上有3/4的国家已经立法,连非洲一些欠发达的国家59%也已立法。可以说,《精神卫生法》立法引起社会的广泛关注和深入的讨论。

  2002年,我国第一部有关精神卫生的地方性法规《上海市精神卫生条例》正式实施。这一法规的出台,结束了中国大陆没有精神卫生方面专门性法律法规的历史。随后,北京、广州、宁波等一批经济较为发达的城市都相继通过地方性的精神卫生条例。

  但纵观这些地方性法规,均存在覆盖范围有限、各地经济发展水平不一、执行力度不够等“短板”,加上涉及对患者的人身自由权这一重大权利的“剥夺”,因此一部立法层级更高的《精神卫生法》势在必行。

  二、重在保障三个权利

  《精神卫生法》从1985年开始起草,迄今已“难产”26年之久。相比上世纪80年代,如今情况至少发生了两个变化:一是随着社会发展,人们的精神压力日益加大,或轻或重的精神疾患的发生概率大大增加,已经成为突出的公共卫生问题和社会问题;二是“被精神病”现象屡见不鲜,甚至成为一些权势者实施打击报复、践踏公民权利的新手段。

  因此,在某种意义上,《精神卫生法》已经到了不得不出台的地步。笔者认为,《精神卫生法》首先是一部权利保障法,其重点在于保障三个方面的权利。

  其一,保障精神障碍患者的权利,包括他们获得救治服务的权利,以及基本公民权利不受侵犯。由于精神障碍患者不能辨认或控制自己的行为,无法保护自身权益,因此他们事实上也是弱势群体,不管是在社会上还是在精神病院内,歧视、侮辱、虐待精神障碍患者的事情时有发生。鉴于此,草案对精神障碍患者的权利保障作出明确规定:“精神障碍患者的人格尊严、人身安全等宪法规定的公民基本权利不受侵犯”,“享有的受教育、劳动、医疗、隐私、从国家和社会获得物质帮助等合法权益受法律保护”,“精神障碍患者参加劳动,有权获得相应的报酬”,“全社会应当尊重、理解、关爱精神障碍患者”……再严重的精神障碍患者也是人,也是公民,能否善待这个弱势群体,体现着社会文明的高度。

  其二,保障正常人不受精神障碍患者侵犯的权利。精神障碍患者侵犯正常人,给正常人造成人身伤害和财产损失的事情同样屡见不鲜,所造成的社会恐慌则进一步加剧了人们对精神障碍患者的歧视。保障精神障碍患者获得救治服务,与保障正常人不受精神障碍患者侵犯,这是一枚硬币的两个方面。前段时间有报道称,我国70%的重度精神障碍患者得不到治疗,这一数据是否准确似可存疑,但对精神障碍患者没有做到“应收尽收”、“应治尽治”则是不可否认的事实。对此,首先需要强化政府责任,加大投入力度,草案就此明确规定:“县级以上人民政府领导精神卫生工作,将其纳入国民经济和社会发展规划”,“将精神卫生工作经费列入本级财政预算”,“对有关部门承担的精神卫生工作进行考核、监督”。

  其三,保障正常人免于“被精神病”的权利。鉴于“被精神病”已成社会反响强烈的一大丑恶现象,为防止这种丑恶现象发生,草案以较大篇幅、从多个角度对此作出防范。对于检查诊断,规定“不得强迫任何人进行确定其是否患有精神障碍的体格检查”,只有疑似精神障碍患者的监护人、近亲属才可送其进行精神诊断;对于住院治疗,草案严格规范非自愿住院制度,为当事人及其监护人提供充分的异议程序,对于当事人不是精神障碍患者或不需要非自愿住院的,“任何单位或者个人不得限制其离开医疗机构”;对于责任追究,草案明确规定,违背他人意志进行确定其是否患有精神障碍的体格检查、故意将非精神障碍患者送入医疗机构等行为,可构成犯罪,追究刑事责任。

  三、焦点之争

  焦点一 精神病判定权该归谁

  公众都期盼“被精神病”的悲剧不再重演。可要想遏制此类悲剧,首先就得明确,究竟谁有权力把人送到精神病院、谁有资格判定一个人是不是精神病患者?

  在法律上,一个人一旦被相关鉴定部门鉴定为精神病,就意味着他是限制行为能力人或者无行为能力人,而法律会为这两种人确定监护人,代理其处理一切民事法律行为,包括财产代管。这也许就是导致某些人“被精神病”的症结所在。

  有专家认为,《草案》规定,精神障碍患者的民事行为能力由精神科医生诊断确定,这是一个结构性错误。这在事实上形成了由医生替代法官宣告自然人的行为能力限制。

  立法者也关注到了这个问题,《草案》明确规定非自愿住院医疗措施的适用条件:只有精神障碍患者不能辨认或者不能控制自己行为,且有伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序危险的,才能对患者实施非自愿住院医疗。还规定了“当事人及其监护人异议程序”和“入院后的纠错机制”的程序,这比起以往将公民强制送入精神病院毫无章法而言,多多少少还是捆住了某些官员的手脚。特别值得一提的是,《草案》郑重宣示:“违背他人意志进行确定其是否患有精神障碍的体格检查以及故意将非精神障碍患者作为精神障碍患者送入医疗机构的,要依法承担刑事责任和民事责任。”这让人们看到一丝曙光。

  但这些规定其实还是很难有效地保障公民不被强制入院。 按照草案的规定,疑似精神障碍患者发生或者将要发生伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序行为的,医疗机构应当将其留院,立即指派2名以上精神科执业医师进行诊断,并在72小时内作出书面诊断结论。

  这种将判定权完全交给医院的做法,是与司法判定相脱离的。难免有又当运动员又当裁判员的嫌疑。

  从国际通行的做法来看,认定某人患有精神病,并判定其没有行为能力,应当经过国内法设立的独立公正的法庭进行公平听证。美国精神病人的强制医疗都是由法官来裁决,主要采取刑事交托监管、民事交托监管。

  而我国要将精神病患者非自愿住院的程序交由法院和法官和裁决,这恐怕需要多个部门法的相互配合,甚至对现行司法体制进行一场变革。

  焦点二 “扰乱公共秩序”易被滥用

  《草案》虽然规定了只有“扰乱公共秩序危险”的精神病患者才能非自愿住院,但重要的是,谁来判断公民属于精神病患者,谁来判断精神病患者有“扰乱公共秩序危险”,以及谁来进行纠错呢?

  有专家认为,无论是精神病人的入院还是出院,都应该由专业的精神病学专家组来决定,完全出于专业的需要来确定。为避免利益纠葛,这个专家组应该独立,不受精神病医院等机构干扰。

  还有专家认为,第一,不能辨认或不能控制自己的行为,是法官的事情;第二,有伤害自身、危害公共安全或他人人身安全、扰乱公共秩序危险的,这是公安部门来判断的。但在之前的法条中,又把精神障碍患者的诊断治疗归于医学范畴,这中间是矛盾的,必须解决,要么把前面推翻,规定精神障碍患者的住院治疗诊断,是法庭的事,要么把非自愿住院治疗的现有两条标准推翻,以医学可以做到的判断标准去做一个限定。

  草案能否从根本上保护精神障碍患者权利并杜绝收治过程中的权力滥用值得思考,精神科医生只能提供专业的诊断和建议,至于当事人是不是应该被强制收治,应该有相应的法律进行程序上的规定。

  焦点三 监护人判定及权限存缺陷

  在很大程度上,监护人将影响到疑似精神病患者是否会被送入精神病院。监护人既可以决定是否将疑似精神病患者送到医疗机构,也有权在对复诊结论提出异议。此前,民法通则中有三个条款规定被宣告为精神病人的监护人选任方法,但对有关监护人制度的设计上存在不足。

  例如,民法通则规定了精神病人的监护人包括配偶、父母、成年子女及其他近亲属。但配偶、父母和成年子女之间发生争议时,法律却没有提供必要的解决手段。而一旦争议出现,可能需要精神病医生做出选择。

  同时,由于草案采用监护人主导原则,监护人有权将疑似患者送医院进行精神障碍诊断,若诊断结论表明需要对精神障碍患者实施非自愿住院医疗的,由患者监护人办理住院手续。

  对此,有观点认为,诊断监护人权力过大易引发对成年公民自决权的侵犯,在早前发生的“深圳邹宜均案”“广州何锦荣案”“南通朱金红案”和“福建陈国明案”中,当事人都因家庭财产纠纷,被近亲属以绑架方式送往精神病院。

  此类案件中,邹宜均、何锦荣、朱金红等非自愿住院“患者”均有能力自主委托代理人,却因“监护人”阻拦,代理权被粗暴否定,使其自救措施不断激化成为公共关注事件。

  焦点四 患者权益受损由谁补偿

  长期以来,我国绝大多数精神病人由家人负责看管和医疗,而且立法不断强化家庭责任,用“医疗看护”制度将这种责任推到极致。因此,当家人出于利益冲突将当事人送进精神病院时,当事人就丧失了话语权,成为任人宰割的对象。而“医疗看护”制度完全没有防范错误和纠正错误的能力。因而,被亲属因利益关系送进精神病院在众多“被精神病”案例中尤为引人注目。

  草案第三章第二十五条规定,对诊断结论表明不能确诊为精神障碍的,任何单位或者个人不得限制其离开医疗机构。专家认为,相对原有的“谁送谁接”,现在的“即时放人”更加保障了疑似患者的利益,避免了可能出现的监护人因利益关系送诊,但唯一的缺憾是缺乏补偿机制。

  四、建言精神卫生立法

  建言一 进一步明确“医疗机构”

  对草案第三章中反复出现的“医疗机构”一词,有专家认为概念过于宽泛,诊所、卫生站(所)、疗养院都属于医疗机构,但他们显然并不具有对精神障碍进行诊断的能力。

  有报道称,我国各类精神疾病患病率为17.5%,但我国目前注册精神科医师不到两万人,精神科病床在20万张左右,全国有70%的重性患者没有得到规范治疗。这样的供需矛盾也有可能影响到法律的实施。第三章第二十六条明确指出“诊断需2名以上精神科执业医师进行诊断”,在目前来看绝大部分的医疗机构很难满足2名以上的数量规定。

  建言二 慎对精神外科手术

  草案最大的争议是关于精神外科手术的第三十九条以及与之相辅的第四十条。第三十九条规定:“实施精神外科手术为最佳治疗方法时,可以对自愿治疗的精神障碍患者实施精神外科手术,但是应当在取得患者书面同意并经所在地县级人民政府卫生行政部门核实患者已同意后实施。”四十条则具体规定了非精神科手术和实验性临床医疗如何实施。

  有关医学和法学专家一致认为,此条款应该删除。原因是精神外科手术目前处于试验阶段,在国际上是禁止进行的,卫生部也有相关规定。所以草案不能开此先例;精神外科手术属于破坏性手术,其造成的后果是不可恢复的,这不仅是个医学问题同样也涉及伦理。

  另外,草案第三章第二十三条规定:除法律另有规定外,不得违背他人意见进行确定其是否患有精神障碍的体格检查。

  有专家指出,草案中明显存在对精神病的诊断性质不了解的问题。精神病根本不可能通过体格检查出来,它本身的性质不是躯体疾病。所以建议改为医学检查,医学检查包括体格检查、精神检查和其他的一些物理检查等。

  建言三 政府投入纳入法制轨道

  纯医学上的判断是不会存在‘被精神病’的状况,但精神卫生却并不是一个纯医学的问题。

  以2008年的国家自然科学基金为例,其中肿瘤学项目达215项,而精神病学仅有28项。在卫生部公布的2009年国家级继续医学教育项目中,肿瘤临床科研相关的项目超过300项,而精神病临床科研相关的仅有60余项。

  有关专家认为,政府、社会对精神卫生方面关注较少、投入不足。在科研调查中,河北省有46%的精神卫生机构仅处于可生存的状态,获取利润可能就会导致‘过度治疗’和‘被精神病’。这已不仅仅是一部法律规范的问题,政府的领导实施和必要的财政投入都应成为该考虑的问题。

  酝酿26年的法律足以说明政府的谨慎态度,犹抱琵琶半遮面的《精神卫生法(草案)》征求意见已经结束,公众期待,承载了众多期盼的精神卫生立法,能够终结诸如“被精神病”类的乱象。




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